winter 实践中，对于维修资金管理机构在审核维修资金使用申请时，到底应当审核哪些材料或流程，因相关法律、法规规定不明确，常常产生困惑，
尤其是诸如第三方鉴定评估意见、现场查勘记录、消防或电梯等行业或行政主管部门的验收意见等资料，是否属于维修资金使用申请必须审核的资料，实践中认识不一，由此产生大量的信访或投诉。
江苏省常州市中级人民法院在（2019）苏04行终297号对此问题作出了终审判决，认为上述资料并不属于管理机构履行审核职责时必须审查的资料。
一、判决概要
“关于上诉所称涉案项目未经鉴定评估、未经消防部门的整改通知、没有现场查勘的照片、没有消防部门的竣工验收报告等意见，因法律、法规、规章未对此作出明确规定，故前述材料并非市物管中心履行对维修资金的管理职责时必须审查的内容”；
“比价”属于该规定中“招投标等公开竞争方式”之一，市物管中心根据业委会提交的《住宅专项维修资金使用方案》中“比价方式确定施工单位”的方案，要求业委会“结算时须提供比价材料”并无不妥”。
二、案例情况
审理法院：江苏省常州市中级人民法院
案号：（2019）苏04行终297号
裁判日期：2020.1.10
上诉人（原审原告）：薛家伟
被上诉人（原审被告）：常州市物业管理中心
被上诉人（原审被告）：常州市住房和城乡建设局（原常州市住房保障和房产管理局）
三、案件背景
2018年7月25日，薛家伟针对市物管中心关于水岸人家花园消防地下管网、消防联动报警主机等设施项目结算的公示内容，其住宅所在单元消防排烟系统、报警联动系统项目结算的公示内容提出异议：
认为在小区内未看见关于水岸人家花园消防地下管网、消防联动报警主机等设施项目结算的公示内容；
宸纬物业公司未尽到维护公共设备的职能，且未看到相关设备损坏的事实及消防部门的整改通知书等材料；
业主不知道修复的内容；
不清楚是否有业委会成员参与验收；
对消防系统是否能正常工作，是否存在消防安全隐患存在疑问，请求市物管中心履行监督管理的法定职责。
2018年8月3日，市物管中心对薛家伟进行了答复：
告知其水岸人家业委会根据小区消防设施的损害情况向市物管中心提出维修资金的使用申请，其提交的相关材料符合维修资金使用程序；
对于消防维修中工程量明细已公示；
对间接费用分摊问题、业主代表产生与消防验收等问题进行了释明。
薛家伟不服，向市住建局提起行政复议。
2018年10月18日，市住建局作出提出答复通知书，并送达给市物管中心。2018年12月10日，市住建局作出行政复议决定书，驳回了薛家伟的行政复议申请。薛家伟不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：
1、撤销市住建局于2018年12月10日作出的行政复议决定；
2、判决市住建局责令市物管中心就薛家伟提出的消防排烟系统、消防地下管网、消防联动报警等项目问题履行监督管理的法定职责；
3、市住建局、市物管中心承担本案诉讼费用。
四、一审法院查明
一审法院查明，2015年11月25日，水岸人家业委会申请市区住宅专项维修资金使用，项目为消防系统维修和更新、改造。
项目内容包括：公共部位消防供水地下水管破损渗漏，重新安装、改造；公共部位消防报警联动主机维修。
2015年11月30日：市物管中心至现场进行查勘，并出具现场查勘回复意见书。
2016年6月27日：市物管中心出具收件通知书。
2016年7月15日至2016年7月22日：市物管中心对水岸人家花园消防地下水管、消防联动报警主机维修住宅专项维修资金申请使用申报材料进行了公示。
2016年8月2日：市物管中心出具住宅专项维修资金申请使用意见书，认定申请的水岸人家花园消防地下水管、消防联动报警主机维修项目符合规定要求。
2018年7月19日至2018年7月26日：市物管中心将住宅专项维修资金申请使用结算材料在小区内进行了公告。
2015年11月21日：水岸人家业委会向市物管中心申请消防系统维修和更新、改造。项目内容包括：本体部位消防排烟系统及辅助设施维修；本体部位报警联动系统维修。其中包含薛家伟所在单元的排烟管系统维修、报警系统维修。
2015年11月30日：市物管中心至水岸人家小区进行现场查勘，并出具现场查勘回复意见书。
2016年5月26日：市物管中心出具收件通知书。
2016年7月15日至2016年7月22日：市物管中心就住宅专项维修资金申请使用申报材料在小区进行了公示。
2016年8月2日：市物管中心出具住宅专项维修资金申请使用意见书，认定申请的水岸人家维修事项符合规定要求。
2018年7月19日至2018年7月26日：市物管中心将住宅专项维修资金申请使用结算材料在小区内进行了公告。
2019年3月28日起：原常州市住房保障和房产管理局的职权由常州市住房和城乡建设局行使。
五：一审法院意见
一审法院认为，根据《住宅专项维修资金管理办法》第五条、《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》第四条、《常州市市区住宅专项维修资金使用实施细则》第三条等相关规定，市物管中心具有对维修资金使用进行指导、监督、考核和资金拨付的行政职责。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市住建局具有作出本案行政复议决定的职权。
本案中，薛家伟作为业主对住宅专项维修资金使用情况的公示内容有异议，并向市物管中心提出。市物管中心收到薛家伟的异议后，进行了调查复核，认为薛家伟的异议不成立，并对薛家伟的异议进行了释明和告知，其已履行了法定职责，事实清楚、程序合法，并无不当。
市住建局收到薛家伟行政复议申请后，进行了调查审核后，在法定行政复议期间内作出行政复议决定，其认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
综上，对薛家伟要求撤销行政复议决定，责令市物管中心就薛家伟提出的消防排烟系统、消防地下管网、消防联动报警等项目问题履行监督管理的法定职责的诉讼请求，原审法院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回薛家伟的诉讼请求。案件受理费50元，由薛家伟负担。
六：二审案件背景
薛家伟因不服一审判决，向江苏省常州市中级人民法院上诉。
其认为：
1、动用维修资金前未有相关政府部门或有相关资质的单位对于涉案项目现状进行鉴定评估并公示，也未有消防部门出具涉案项目的整改通知书，水岸人家业委会就出具了维修方案，市物管中心进行了现场查勘，但未向法庭出具涉案项目损坏照片等查勘资料；
2、根据有关规定，住宅专项维修资金应急使用项目结算时要出具消防部门的验收报告，但市物管中心至今未向法庭出具；
3、水岸人家业委会向业主公示涉案项目为公开招标，但市物管中心向一审法院提交的材料中为“比价”，未依法依规招投标；
4、涉案项目竣工未有消防部门的竣工验收报告书，2017年底因物业工作人员原因导致消控室火灾，动用维修基金的项目被烧毁，排烟、烟感报警系统长期瘫痪。故提出上诉。
七：二审法院意见
江苏省常州市中级人民法院认为，一审判决正确，二审应予维持。其理由及依据为：
不履行法定职责是指行政机关负有法律、法规、规章明确确定的行政管理职责，在公民、法人或者其他组织要求其履行职责时，不予答复、拖延履行或拒绝履行的行为。
《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》第四条第一款规定，市住房保障和房产管理部门是维修资金管理工作的行政主管部门，负责维修资金的指导和监管工作，其所属的市维修资金代管机构具体负责维修资金的管理工作。
《常州市市区住宅专项维修资金使用实施细则》第三条规定，市物管中心负责对维修资金使用进行指导、监督、考核和资金拨付。故本案需审查市物管中心有无履行前述对维修资金的管理职责。
根据市物管中心提交的证据材料，其对水岸人家业委会申报的涉案项目进行了现场查勘，并在《现场查勘回复意见书》中确认了涉案项目属于维修资金使用范围、明确了维修资金列支范围及分摊方式；
在业委会提交了《住宅专项维修资金使用方案》（包含有维修方案、工程预算、维修资金列支范围及分摊方式、工程组织实施方式等内容）以及《征求意见表》（包含有维修费用分摊清册）后，市物管中心对前述住宅专项维修资金申请的申报材料进行了公示；
因公示期满无异议，市物管中心在其出具的《住宅专项维修资金申请使用意见书》以“水岸人家维修事项，经审查，符合规定要求”的认定表明其准予使用维修资金；
在维修竣工后，市物管中心又对住宅专项维修资金申请使用的结算材料进行了公示，并在公示期满无异议的情形下通知专户管理银行将维修资金划至维修、监理、审计单位。
以上证据材料均是市物管中心履行其对维修资金的管理职责过程的体现，且符合《住宅专项维修资金管理办法》第二十二条、《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》第三十条的规定。市物管中心在收到薛家伟《请求履行法定职责的函》后，向其作出了详细释明，市物管中心履职事实清楚、程序合法。
市住建局在收到薛家伟的复议申请后，向市物管中心作出《提出答复通知书》，经调查在法定期限内作出涉案复议决定并依法送达，亦符合法律规定。
关于薛家伟上诉所称涉案项目未经鉴定评估、未经消防部门的整改通知、没有现场查勘的照片、没有消防部门的竣工验收报告等意见，因法律、法规、规章未对此作出明确规定，故前述材料并非市物管中心履行对维修资金的管理职责时必须审查的内容；
关于“招投标”的问题，《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》第三十四条第二款规定，“申请使用维修资金金额5万元以上的项目，申请人应通过招投标等公开竞争方式择优选择施工单位，但应急维修项目可以除外”，“比价”属于该规定中“招投标等公开竞争方式”之一，市物管中心根据业委会提交的《住宅专项维修资金使用方案》中“比价方式确定施工单位”的方案，要求业委会“结算时须提供比价材料”并无不妥。
此外，涉案项目也不属于《住宅专项维修资金管理办法》、《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》所规定的“危及房屋安全”等需要应急维修的项目。
综上，薛家伟的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。
八：案件评析
本案原告的实体诉求系要求行政机关履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”。从二审法院的终审判决来看，我们大致可以梳理出法院对于行政机关是否履行了法定职责的审判逻辑。
首先，履行法定职责的前提是，法律对于行政机构的职责进行了明确规定。
《住宅专项维修资金管理办法》《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》对维修资金申请使用时的相关流程做出了明确规定，但《住宅专项维修资金管理办法》第二十二条第四项仅规定“持有关材料”申请列支，并未规定具体需要提交哪些材料；《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》第三十条第三项规定“申请人持维修资金使用方案、征求业主意见表等有关材料向市住房保障和房产管理部门提出维修资金使用申请”，其中根据该条第二项的规定，“维修资金使用方案”包括“维修方案、工程预算、维修资金列支范围及分摊方式、工程组织实施方式等内容”。
前述法律法规并未明确规定“鉴定评估报告、消防部门的整改通知、现场查勘的照片、消防部门的竣工验收报告”等材料属于申请使用维修资金的必备材料，故法院认为对于上述材料的审核不属于维修资金管理机构的法定职责。
其次，在法律法规明确规定了行政机构的职责之后，法院应当审查行政机构是否积极履行了其职责。《住宅专项维修资金管理办法》第二十二条第五项规定维修资金管理机构对申请材料审核同意后，直接向专户管理银行发出划转住宅专项维修资金的通知。《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》第三十条第四、五、六项则规定了维修资金管理机构应当履行资料审核、组织公示（公示时间为七天）、公示期满且无异议出具准予使用通知书、申请人凭准予使用通知书开展维修并在竣工验收合格后办理结算手续、维修资金管理机构对结算组织进行公示（公示时间为七天）、公示期满且无异议出具资金划转通知书并通知专户管理银行将维修资金划至维修单位等一系列细化流程与职责。
经过审理，法院认为维修资金管理机构已经全部履行了上述职责，而对于原告提出的鉴定评估流程、消防部门出具竣工验收报告流程，因《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》对此没有明确规定，故不属于管理机构必须履行的管理职责。
可见，从司法审判上来看，常州市中级人民法院严格秉持“法无规定即禁止”的行政法基本原则，仅对法律法规有明确规定的职责予以司法审查，而对法律法规没有规定的额外流程，不作为评价管理机构是否依法履职的评价标准。
在实践中，为了广泛全面地维护广大业主的权益，尽可能地确保维修资金用到实处，避免资金使用过程和维修工程施工过程中出现额外纰漏，一些管理机构或其上级部门常常要求在法律法规规定的流程之外，额外引入其他流程，收取其他额外资料。
从本案终审判决体现出的司法监督态度来看，这些额外流程与额外资料的性质应当属于维修资金使用申请过程中的“辅助性资料”而非“申请要件”，这些资料是否提交，流程是否履行，不应影响维修资金的正常申请，更不应作为管理机构是否履行法定职责的评价标准。
另外，《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》第三十四条规定“申请使用维修资金金额5万元以上的项目，申请人应通过招投标等公开竞争方式择优选择施工单位，但应急维修项目可以除外”，法院对“招投标等公开竞争方式”的规定亦进行了阐述。法院的逻辑似乎是，因维修资金使用项目并不属于《中华人民共和国招标投标法》第三条规定的必须招标的项目，因此《常州市市区住宅专项维修资金管理办法》第三十四条规定的重点应当落脚于“公开竞争方式”。显然，“比价”属于该规定中“公开竞争方式”之一，要求业委会“结算时须提供比价材料”并无不妥。法院关于“比价”以及“招投标”的认定，对于其他地区的维修资金管理具有一定的借鉴意义。
