John 对比十一五和十二五：中国区域经济政策框架新变
对比十一五和十二五：中国区域经济政策框架新变 更新时间：2010-2-26 0:25:40 编者按
即将到来的2010年对中国区域经济而言具有重要意义。2010年是"十一五"的最后一年。这一年，中国区域经济发展的表现将为"十二五"定下基调。本月，国家发改委公布了《我国区域协调发展"十二五"思路建议》。在2009年即将结束之际，本报记者通过比对《中国国民经济和社会发展"十一五"规划纲要》与《我国区域协调发展"十二五"思路建议》，梳理出中国区域发展的昨天、今天和明天。
总体目标
"十一五" 根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东、中、西部良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
"十二五" 继续实施区域发展总体战略。
分析：
每个中国小学生，都曾在课本上读到过我国"幅员辽阔"、"人口众多"的词句。这样一个泱泱大国，实现均衡发展，是一个需要一代人甚至几代人长期坚持不懈努力才能达成的宏伟目标。
发展范围
"十一五" 坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，支持革命老区、民族地区和边疆地区发展。
"十二五" 西部大开发从"坚持"到"深入"，东北老工业基地强调"全面"，中部地区崛起重"着力"，东部地区"继续深化改革开放"。"少数民族地区"仍然把保障民生作为发展重点。
分析：
孔子讲"因材施教"，把落后地区比作"差生"，那提高成绩的办法就是因地制宜，把"差生"变成"特长生"。
政策框架
"十一五" 对四类主体功能区，在财政、投资、产业、土地和人口管理政策五方面实行分类管理的区域政策。其中，财政政策要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付；投资政策要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护；产业政策重在调整产业结构与分布层次；土地政策严禁生态用地改变用途。人口管理政策引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。
"十二五" 建立健全"新"的区域政策体系框架。研究制定符合主体功能区理念的区域政策体系，提高区域政策的针对性和有效性。对优化开发区，严格限制污染，实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度；对重点开发区，增强人口和产业的集聚能力；对限制开发区和禁止开发区，增加用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，严格土地用途管制，建立生态环境补偿机制，鼓励生态移民。
分析：
不管是不是"新"的体系框架，区域政策仍然坚持分门别类：优化开发区要精益求精，重点开发区要强身健体，限制开发区和禁止开发区则要负责，为子孙后代保有一片蓝天绿地。
西部大开发
"十一五" 西部地区大打"交通牌"--依托中心城市和交通干线，实行重点开发，建设出境、跨区铁路和西煤东运新通道，建成"五纵七横"西部路段和8条省际公路，建设电源基地和西电东送工程。同时，支持资源优势转化为产业优势。
"十二五" 西部地区突出"资源牌"--加快出境、跨区通道建设，加快资源优势转化为产业优势，引导资源富集地区、重点边境口岸发展。
分析：
西部地区是中国资源丰富的宝藏，但多年来总是养在深闺人未识。"十一五"期间，联通西部与外界的交通构架基本完成，怎样让资源优势转化为产业优势，还是未来五年的重要课题。
振兴东北
"十一五" 东北地区重在产业升级，新陈代谢--要加快产业结构调整和国有企业改革、改组、改造，发展现代农业，发展高技术产业。建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，加强铁路通道和跨省区公路运输通道等基础设施建设，扩大与毗邻国家的经济技术合作。
"十二五" 东北老工业基地"产业升级"仍是关键--加快发展先导产业和产业集群，促进产业结构优化升级，大力发展现代农业，加强重大基础设施建设，加快资源枯竭型城市经济转型，促进资源节约和综合利用。
分析：
东北曾以丰富的资源为新中国的健康输送血液，但当先天优势耗尽，东北这曾经辉煌的老工业基地怎样才能继续发光发热？一句话：产业升级不是等来的！
中部崛起
"十一五" 中部地区要推进工业化和城镇化，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。加强现代农业特别是粮食主产区建设，支持山西、河南、安徽加强大型煤炭基地建设，形成精品原材料基地。支持发展高技术产业。构建综合交通运输体系，加强物流中心等基础设施建设。
"十二五" 对中部地区来说，要成为中国各区域协调发展的强劲内核--加强粮食生产基地建设，稳步推进能源原材料基地建设，提升装备制造和高技术产业发展水平，加快综合交通运输枢纽建设，推进重点经济带加快发展，加强两型社会建设。
分析：
中部的优势在哪里？地大物博，联通四方，这些优势，都注定中部地区可以成为、也必须成为中国各区域协调发展的强劲内核。
东部开放
"十一五" 鼓励东部地区率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制，在率先发展和改革中带动帮助中西部地区发展。加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，优先发展先进制造业、高技术产业和服务业，积极承接高技术产业和现代服务业转移，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。
"十二五" 对东部地区来说，要做好区域发展的领头羊和对外窗口--加快构建现代产业体系，加快综合运输通道建设，加快海洋开发步伐，发挥中心城市辐射带动作用，率先建立资源节约型和环境友好型社会。
分析：
时过境迁，东部地区变化显著：当年要承接国际产业转移，现在已经是要将制造业转移出去。东部地区的发展重点已经不在生产制造，更在带路前行。
全方位多层次区域合作
"十二五"建议提出，积极开展全方位多层次区域合作。
首次提出支持中西部有条件地区加大承接国际产业转移力度。其次，发挥区域合作组织在解决公共产品领域、规划领域、区域重点问题领域的组织协调作用，形成政府、企业、社会团体等共同参与、协作互动的推进区域合作立体网络。最后，积极开展与周边国家的次区域合作，拓展我国参与国际分工的领域。进一步深化与港、澳、台的经济合作。
规划编制
与2009年这一"规划密集年"相应，"十二五"建议中强调，要积极推进重点地区的区域规划和主体功能区规划编制工作。
完善社会主义市场经济条件下区域规划编制、实施与管理的体制机制。有重点地开展区域规划编制工作，积极推进已有区域规划的贯彻实施，促进重点地区开发开放。积极推进主体功能区规划工作，鼓励开展省级主体功能区规划的编制工作，支持各地区探索适宜不同地区特点的功能区划方案。
帮贫扶困
"十二五"建议中提出，着力促进贫困地区经济社会的发展。以实现基本公共服务均等化为目标，将中西部落后地区作为公共资源配置的重点关注区域，引导各级政府加大投入力度。将人力、物力、财力向中西部地区的教育、医疗、科技、文化和社会保障等公共服务领域倾斜。根据不同地区的贫困特点和致贫原因，有针对性地制定区域性的扶贫开发规划，积极推进革命老区少数民族地区、边疆地区等特殊类型贫困地区的扶贫开发工作。
优化扶贫资金使用结构，提高扶贫资金的使用效益。引导东部发达地区加大对中西部地区的对口帮扶力度，充分发挥社会主义制度的优越性。
和乐共荣
"十一五" 提出要支持革命老区、民族地区和边疆地区发展，加大财政转移支付力度和财政性投资力度，改善基础设施条件。发展教育文化事业，加强少数民族人才队伍建设，支持发展民族特色产业、特需商品、医药产业和其他有优势的产业。优先解决特困少数民族贫困问题，推进兴边富民行动。
"十二五" 少数民族地区的发展重点仍然是民生和保障--大力发展教育事业，加强公共卫生体系建设，健全社会保障体系，加快主要生态源区和生态水源补给区生态重建和移民安置，继续实施对口支援和帮扶机制。
分析：
五十六个民族五十六枝花，五十六个兄弟姐妹是一家。
区域联动
"十一五" 提出要"健全区域协调互动机制"。健全4个机制：健全市场机制，引导产业转移；健全合作机制，形成以东带西、东中西共同发展的格局；健全互助机制，发达地区帮扶欠发达地区；健全扶持机制，加大国家对欠发达地区的支持力度。
"十二五" 提出"积极完善区域协调发展的体制与机制"。具体分为3个方面：加快建立全国统一市场体系，破除不利于市场一体化的行政性规章和管理措施；着力促进区域协调发展立法；完善中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善财政转移支付制度，加大对欠发达地区的支持力度。
分析：
在区域联动机制上，"十二五"显然比"十一五"更权责明确。把市场和行政分开，市场的归于市场，行政的归于行政。此外，立法重要性也得到了明确体现。
国土开发
"十一五" 根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，形成合理的空间开发结构。
"十二五" 推动形成多极带动的国土开发格局，积极培育若干带动力强的发展轴带，引导重点城市群集聚发展。围绕促进区域协调发展主线，以省会城市为核心，完善基础设施条件，发展特色产业体系，形成若干有较强带动作用的区域性增长极。
分析：
在保持四类主体功能区划分的基础上，"十二五"对国土开发的思路更体现了"全国一盘棋"的协调精神，更明确地表明，区域开发要以点带面，纵横辐射，携手并进。
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